Notas técnicas

Presídio: Privatização, terceirização

ou parceria - PPP no Brasil e no mundo

Guerreiro / Ag AL

Guerreiro / Ag AL

O sistema prisional brasileiro tem se apresentado, em sua concepção atual, como um grande complexo de problemas sociais. Tal complexo, todavia, advém da falta de capacidade de ressocialização dos apenados. As cadeias são verdadeiras masmorras, não recuperando, pelo contrário, em muitos casos são referência na formação de novos meliantes. Essa realidade não é exclusividade do Brasil, nem dos países terceiro mundistas, haja vista que há uma tendência mundial a criminalizar cada vez mais as condutas reprovadas pela sociedade, ou seja, o colapso do sistema prisional assola até mesmo as grandes potências mundiais.

Para enfrentar esta realidade, foi introduzido o tema da privatização no Sistema Prisional, que deu os seus primeiros passos na década de 1980, nos Estados Unidos. Hoje são cerca de 100 presídios privatizados naquele país, onde são atendidos 7% de sua massa carcerária. Ainda é importante destacar que na terra de “Tio San” todos os funcionários, inclusive os diretores das casas prisionais, são vinculados às concessionárias e os prédios, ao fim do contrato, não serão repassados ao Estado. Na Inglaterra são 10%. A Austrália vem com 17%, sendo a recordista mundial. Há também, privatização na África do Sul, Canadá, Bélgica e Chile.

Segundo informação do Departamento de Justiça Americano, o governo tem uma economia na ordem de 1% com os presídios privatizados, em relação ao estatais. Há também rumores de que existem lobbys dos administradores destas casas prisionais para cada vez mais ocorra endurecimento das leis penais com penas mais longas.

Para os defensores da idéia privatista no Sistema Prisional, o ponto positivo desta modalidade é o custo de implantação de cada penitenciária. Lá uma unidade privada para 350 vagas é entregue em cinco meses a um custo de US$ 14 mil por vaga. Já quando esta mesma iniciativa é realizada pelo governo, gasta-se US$ 26 mil, e o período de entrega é de dois anos.

Já para contrariar os defensores da idéia, na Nova Zelândia, o Estado retomou o controle do único presídio privatizado sob a alegação de que o modelo não apresentou a economia esperada.

Sistema penitenciário brasileiro

Em linhas gerais, o Brasil adota, em “tese”, o sistema penitenciário irlandês, que protege os condenados de situações degradantes e concede favores graduais. O preso divide o tempo de sua condenação em períodos, sendo que em cada um deles o detento passa a adquirir novos privilégios, claro, se este apresentar um comportamento carcerário satisfatório. Todavia, as mudanças de paradigmas e avanços teóricos do direito ainda não se traduziram em realidade na vida penitenciária brasileira.

Porém, é preciso entender que a Constituição do Brasil tem garantias explícitas para proteção da população encarcerada, assegurando aos presos a dignidade humana

"Art.5º- (...):

III – ninguém será submetido a tortura nem a tratamento desumano ou degradante;(...)

XLVIII – a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado;

XLIX – é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral; (...)"

Tais garantias, mesmo que façam parte da “Carta Magna” estão longe de ser efetivadas. As superlotações das unidades prisionais, as condições sub-humanas dos presos, o crescimento de organizações criminosas e da corrupção dentro das prisões, aliados a falta de segurança, não permitem que os estabelecimentos carcerários cumpram sua função. Na tentativa de resolver, os governos estaduais passaram a optar pela terceirização de suas casas prisionais.

A pena de prisão imposta aos que burlaram a Lei deve buscar a ressocialização do indivíduo para que este se encontre em condições de ser inserido na sociedade, não voltando a delinquir. Para alcançar esse objetivo, é necessário que a permanência no estabelecimento carcerário seja adequada a esta reabilitação. Porém, muitos são os governos estaduais que não têm um programa voltado ao Sistema Penitenciário que traduza o espírito da nossa Constituição.

Experiência em terceirização prisional no Brasil

O que é terceirização de um presídio? Nessa modalidade de gestão pública, fruto da chamada falência do sistema carcerário brasileiro, contrata-se os serviços de terceiros para desempenho de atividades-meio que não seriam exclusivas do Estado. O Estado deve: construir, equipar, fiscalizar, fazer o policiamento nas muralhas e aplicar as correções nos casos de indisciplina.

É nesse contexto que esta prática vem ocupando espaço dentro da administração pública. Atualmente, no Brasil, existem onze penitenciárias sendo administradas pela iniciativa privada.

O Estado do Paraná começou em 1999 a implantar. Em 2002, os serviços terceirizados prestados aos presos giravam na ordem de 45%. Esta prática de terceirização foi interrompida no fim do ano de 2007.

Veja o que disse o diretor-geral da Secretaria de Justiça paranaense da época, Luiz Carlos Giublin (declaração dada para a revista Época em 09 de abril de 2007) para justificar a retomada do Estado:

(...). “Em presídios pequenos, o gasto chegava a ser até 80% maior, sem uma contrapartida de qualidade que justificasse o gasto. Não tínhamos controle sobre os presos.” (...).

"Um agente ganhava R$ 500. Hoje, pagamos R$ 2.400 e as prisões ainda custam menos. As empresas precisam ter lucro, e esse lucro tem de vir de algum lugar".

•Portanto, não há mais presídios terceirizados no Estado do Paraná. Todavia, no Estado do Ceará, onde implantou-se o modelo, ainda há três unidades prisionais. Segundo reportagem do dia 25/02/09 da revista Veja, há controvérsias na forma de contratação:

“ (...). A tendência de terceirização foi revertida em dois estados brasileiros. No Ceará, a Justiça determinou o fim da gestão privada de três presídios, por causa de irregularidades nos contratos. (...).”

Esse modelo de gestão ainda encontra-se instalado nos seguintes Estados:

Bahia (Penitenciária Lauro de Freitas),

Espírito Santo (atualmente com duas unidades terceirizadas: a Penitenciária de Segurança Média de Colatina PSMECOL – terceirizada desde 2005 - e a Penitenciária de Segurança Máxima -I PSMA I em Viana – terceirizada desde setembro de 2007). A administração da Penitenciária Regional de Cachoeiro de Itapemirim (PRCI) também será terceirizada e a licitação está em andamento.

Santa Catarina (Penitenciária industrial de Joinville) e

Ceará (Penitenciária Industrial do Cariri-PIRC-, localizada no município de Juazeiro do Norte).

Na Penitenciária Industrial do Cariri, conforme notícia do jornal “Ceará é Notícia” (31/07/2008), segundo o jornalista Marcellus Rocha, já ocorreram duas mortes, mesmo terceirizada.

Os argumentos da falência, omissão e falta de política à carceragem brasileira nada mais são do que resultado do descumprimento dos gestores públicos no gerenciamento dos assuntos da vida pública, logo não sendo um problema pontual mais ordenado se levarmos em consideração os outros serviços prestados pelo Estado como: educação, saúde, saneamento básico e segurança pública. Ainda, refere-se também, não só como ponto de vista positivo, mas chega a fazer loa, quando esses serviços são prestados por empresários ou particulares.

Presídio: PPP no RS

No Estado do Rio Grande do Sul, não se convive com nenhuma das modalidades, sejam elas terceirização, privatização ou parceria-PPP. Todo o Sistema Prisional é estatal, mesmo que o Presídio Central tenha o título de pior presídio do país.

Desse modo, o tema das PPPs surgiu no Estado com o advento da lei nº 12.234/05, que provocou um grande dissenso no Parlamento. A Lei teve origem, no Poder Executivo - Germano Rigotto -, por meio do Projeto de Lei nº 027/2004. Na análise do projeto, o assessor técnico da Bancada do PT Ricardo Silva apontou vários pontos divergentes em relação a Lei Federal nº 11.079/04, que instituiu as PPPs no País, explica o parecer:

“(...). PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS são uma nova metodologia de contratação pública, com regras jurídicas destinadas a otimizar a participação do setor privado e garantir os investimentos realizados nos projetos. Por isto é que afirmamos que as PPP, nos editais de licitação e correspondentes contratos, sem o marco regulatório setorial definido corre-se o risco do mercado não responder à expectativa de investimentos. Portanto, É DE SE EXIGIR DO GOVERNO RIGOTTO A DEFINIÇÃO transparente de marcos regulatórios próprios para o Rio Grande do Sul (respeitando evidentemente os marcos federais) de modo a termos um ambiente de investimentos consistente para a população e adequado ao investidor (...).”

Dizia, mais ainda, o douto parecerista:

“(...). Muito mais do que autorizar contratos com base na PPP é necessário que o governo do Estado crie marcos regulatórios, a fim de se evitar o insucesso regulatório, evitar a falta de investimentos privados, ou perpetuar uma estagnação do desenvolvimento dos serviços de infra-estrutura. E, especialmente, evitar a criação de problemas futuros. A Constituição Estadual, no capítulo dedicado a ordem econômica, estabelece o princípio de que o Estado deve zelar pela promoção do bem estar da pessoa, valorização econômica e social do trabalho, associada a uma política de expansão das oportunidades de emprego e de produção (artigo 157). (...)”

O relator técnico da nossa bancada chega a afirmar que o Projeto tem certa semelhança com o Federal. Porém, alertou, na época, para a diferença entre um e outro

“(...). O projeto é praticamente uma cópia do apresentado pelo Governo Federal ao Congresso. No entanto, a principal diferença entre os projetos é também o ponto de maior fragilidade do estadual, pois, não existe a vinculação ao marco regulatório, ou seja, não existe de maneira explicita os limites ou parâmetros em que se darão as contratações”.

“(...) A falta de estudos técnicos para as contratações, somados aos prazos dos contrato, também tornam-se outra armadilha, veja o que diz o Art.9º em seu inciso I :

Art. 9º - São cláusulas necessárias dos contratos de parceria público-privada:

I - prazo de vigência compatível com a amortização dos investimentos realizados, limitado a trinta e cinco anos; ( o grifo é nosso).

Imagina-se um contrato que terá trinta e cinco anos de vigência e foi inicialmente mal pactuado ou pactuado em desarmonia com o interesse público, quer por erro ou por má-fé, seriam necessários gestões administrativas para reverter tal situação ou os prejuízos seriam incalculáveis.(...)”

Portanto, mesmo que a Lei Estadual nº 12.234/05 esteja vigindo, as criticas formuladas pelo assessor da época não foram sanadas com a aprovação do projeto, permanecendo a quebra do paradigma, que é a Lei Federal nº 11.079/04.

Recentemente, o governo Yeda fez publicar no Diário Oficial do Estado, dia 05 de março de 2009, um “Edital de Chamamento Público” que receberá dos interessados em participar ou prospectar oportunidade de Parcerias Público -Privadas para desenvolver, por conta e risco, Projeto Básico e Estudos de Viabilidade de empreendimento na área de Segurança Pública, visando a sua potencial inclusão no Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado do Rio Grande do Sul. (Recorte do jornal abaixo):

Governo do Estado

Diário Oficial

Porto Alegre, 05 de março de 2009. Nº 42 Capa

O Edital de Chamamento, acima exposto, numa rápida leitura até parece normal, porém, quando se faz a leitura de seu conteúdo, observa-se a diferença entre o que está escrito na Lei nº 12.234/2005 e o edital de Chamamento. O edital diz que o projeto será na área de Segurança Pública, visando à sua potencial inclusão no Programa de Parcerias Público-Privadas do estado do Rio Grande do Sul. No entanto, a Lei nº 12.234/05, dispõe:

“Art. 1º - (...).

Art. 2º - Para os fins desta Lei, considera-se contrato de parceria público-privada o ajuste celebrado entre a Administração Pública e entes privados, que estabeleça vínculo jurídico para implantação, expansão, melhoria ou gestão, no todo ou em parte, e sob o controle e fiscalização do Poder Público, de serviços, empreendimentos e atividades de interesse público, em que haja investimento pelo parceiro privado, que responderá pelo seu respectivo financiamento e pela execução do objeto, observadas as seguintes diretrizes:

I - (...)

III- indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional e do exercício de poder de polícia, da defesa judicial da Administração Direta e Indireta do Estado, DA SEGURANÇA PÚBLICA e das atividades fazendárias (grifo nosso);(...);”

Analisando o Edital e o preceito da norma, vê-se que, há uma discordância no objeto a ser praticado a PPP, pois, segundo a Lei não se pode aplicar a modalidade de PPPs na área da segurança pública, portanto, há um erro na elaboração do referido edital que faz chamamento para uma área na qual não pode ser criadas Parcerias Público-privadas.

Presídios terceirizados ou PPPs são necessários?

Conclusão

Muito já foi até aqui escrito e dito, mas a grande questão que se coloca é a real possibilidade de se instalar a PPPs nos presídios gaúchos. Argumentos para tanto não faltam, o principal deles é o que já citamos, acima, ou seja, a falência do sistema carcerário do Estado.

Aliás, a questionável falta de eficiência do gestor público, aqui no, Rio Grande do Sul, é fruto da incompetência deste mesmo gestor. Veja o que escreve o técnico da Bancada, Jorge Ussan:

“Déficit Zero” e a situação do sistema prisional no RS

Nos últimos dias, foi veiculada pela imprensa gaúcha uma série de reportagens sobre as péssimas condições do sistema penitenciário. O estado possui o “pior presídio do país (Central)”, isto porque os gastos neste sistema vem diminuindo nos últimos anos.

Na Penitenciária Estadual de Charqueadas até a torre de vigilância é usada para acomodar presos. (Zero Hora, 23/03/08)

Ontem, a reportagem mostrou o quadro aterrorizante no Presídio Central, com 4,6 mil presos. É o maior – e também o pior – presídio do país.

São quatro rolos de papel higiênico por semana para 460 presos. Muita coisa vem de fora, das visitas.

(Zero Hora, 24/03/08).

Nas galerias D e E da Penitenciária Feminina Madre Pelletier, em média 12 presas dividem as celas, projetadas para duas pessoas. Numa delas, flagramos 18.

Ao avançar por um dos corredores, uma presa nos para. Que relatar o seu drama.

– Estou grávida de oito meses. Divido a cela com outras nove mulheres. A situação tá insustentável. A gente tá vivendo que nem bicho – desabafa.(Zero Hora, 25/03/08).

O Estado soltou três acusados de homicídio porque o setor que administra o sistema carcerário não conseguiu meios de encaminhá-los para audiências judiciais. A justificativa para o não comparecimento dos homicidas foi de que a Susepe não os encaminhou ao Fórum porque não tinha viatura para transportá-los. (RSurgente)

Como pode ser observado no gráfico abaixo, os gastos da SUSEPE em relação ao número de apenados diminuiu em termos reais, especialmente nestes últimos dois anos. Enquanto que entre os anos 2000 e 2002 o gasto médio da SUSEPE por apenado, descontada a inflação, foi de R$ 8,8 mil, nos anos de 2007 e 2008 este gasto caiu para R$ 7,2 mil, um decréscimo de 18,5%.

Neste mesmo período o número de apenados praticamente duplicou, passando de 13,7 mil em 2000 para quase 27 mil em 2008, entretanto os recursos destinados à SUSEPE não acompanharam esse crescimento. Isto fica claro quando se observa que em 2000 faltavam 1,1 mil vagas no sistema prisional, em 2008 faltaram 9,6 mil vagas.Este é mais um exemplo do custo social do déficit zero.”

Portanto o problema do sistema carcerário não é só de vagas mas de vontade política. O governo Federal, através do Departamento Penitenciário Nacional-DEPEN, tem disponibilizado e liberou R$ 44 milhões que se encontram depositados em conta da Caixa Econômica Federal, à espera de definição dos projetos da governadora.

Ademais, todos nós sabemos que o regime de vingança privada, como forma de composição de conflito no campo penal, evoluiu à instituição do monopólio do exercício do poder de punir atribuído único e exclusivamente ao Estado. Compete a Ele -o Estado - exercitar e executar o “jus puniendi” (direito de punir). Assim, no exercício do “jus puniendi”, cabe-lhe a realização do direito penal material, concretizado na sentença condenatória.

Já na execução da pena, o Estado-Administração atua através de seus órgãos, embora sob controle jurisdicional.

Nesse diapasão, a responsabilidade pela assistência, pela integridade física e moral de um condenado em regime de cumprimento de pena cabe com exclusividade ao Estado. Em virtude do que determina o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, combinado com o arts. 40 e 41, o que vier a acontecer com o apenado em cumprimento de pena, poderá ser imputado ao Estado na forma do art. 37, § 6º, da Carta Constitucional.

A Lei de Execução Penal, preocupa-se, também, com a composição do quadro de servidores que atuam na execução da pena. Assim, o art. 75 da lei estabelece os requisitos necessários para os “ocupante do cargo de diretor de presídios”. O art. 76 se refere à organização do quadro pessoal penitenciário. Já o art. 77, do mesmo Diploma, trata da escolha de pessoal administrativo, especializado, de instrução técnica e de vigilância.

Logo, os dispositivos elencados, nos levam a concluir que as funções de “Diretor”, Chefia e de Assessoramento Técnico, devem ser exercidas por um Agente penitenciário. Podemos ainda afirmar que essa é uma função tipica de Estado não podendo ser delegada ou transferida à iniciativa privada, sob pena de violarmos a Carta Magna.

De toda a sorte é preciso formular outras questões como:

1.Se a governadora afirma que quer criar modalidade de gestão na forma de PPPs nos presídios, como justifica que gastará R$ 250 milhões, já que os investimentos deverão ser custeados pelo setor privado?

2.Como se resolverão os impasses, hoje criados pelo municípios contrários às instalações de presídios, pois, se não querem que o Estado construa como será possível autorizar os privados?

3.Porque não se resolvem os imbróglios dos projetos de construções de casas prisionais com recursos de 44 milhões, já liberados e disponibilizados pelo governo Lula? (ZH dia 15/02/09, pag., 37)

4.Será que tudo isso não passa de uma boa campanha publicitária de onde não se resolverá nada e tudo ficará como dantes no Castelo de Abrantes, pois é uma notícia requentada?

Estas são as perguntas que os gaúchos querem saber.

 

 

Publicado em 31/03/2009 às 17:26

José Gomes e Fábio Fernandes - Assessoria Técnica da Bancada do PT/Alergs

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